“十五五”规划纲要明确要求，“实施自由贸易试验区提升战略，开展更大力度制度型开放试验，提升创新引领发展能级”。在自贸区制度型开放的进程中，金融领域的制度型开放涉及规则、规制、管理、标准等深层次制度的对接与重塑，是制度型开放的“试验田”与“压力测试区”。“十五五”规划纲要对自贸试验区金融制度型开放作出了系统性部署，标志着自贸试验区金融开放正从“通道型开放”迈向“制度型开放”，从“局部试点”走向“系统集成”，为实现更高水平对外开放提供重要支撑。

制度型开放是中国高水平对外开放的必然选择。当前，世界百年变局加速演进，全球经济格局深度调整，地缘政治冲突加剧，经贸规则重构加速，全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等区域贸易安排对成员国提出了涵盖服务贸易、数字贸易、知识产权、政府采购乃至金融监管在内的更高要求，国际高标准规则成为全球竞争核心。全球贸易格局正加速向规则机制融合转型，自贸试验区“聚焦打造开放高地，搞好各类开放试点试验”，推动开放形态从商品自由流通向规则制度对接升级。“十五五”规划纲要明确提出“对接国际高标准经贸规则扩大开放，促进国内国际规则、规制、管理、标准相通相容，营造透明稳定可预期的制度环境”。中国的对外开放正从要素流动型开放走向制度型开放，以更主动、更自主的姿态参与全球经济治理变革。

自贸试验区金融开放已形成深厚的制度积累。自2013年上海自贸试验区设立以来，全国的自贸试验区以不到千分之四的国土面积，贡献了全国约五分之一的外商投资和进出口总额，成为引领高水平对外开放的重要引擎。在金融领域，自贸试验区已形成一系列标志性成果。从制度基础看，上海创设自由贸易账户（FT账户）体系，并以此为依托在跨境融资、黄金国际板、离岸经贸业务、国际船舶管理、自贸离岸债等领域开展多项创新探索，先后发布四版“上海自贸区外汇管理改革试点实施细则”。从开放成效看，2025年上海市跨境人民币收付金额达32.4万亿元，同比增长9%，占全国比重为46%，继续保持全国第一；其中证券投资项下跨境人民币收付金额达24.2万亿元，占总量七成以上。全国自贸试验区的金融制度创新呈现多点开花局面，形成了一批在全国可复制推广的成果，为“十五五”时期更高水平的制度型开放奠定了坚实的制度基础和经验储备。

“十五五”开局以来金融领域制度型开放的制度供给能力显著提升。2026年是“十五五”开局之年，金融领域制度型开放政策密集出台，为自贸试验区提升战略注入了强劲动力。2025年底，国务院将上海自贸试验区试点成熟、成效显著、风险可控的77条制度型开放措施向更大范围复制推广。2026年初，国家外汇管理局明确提出“加强自贸试验区外汇政策集成式改革创新，支持上海、香港国际金融中心建设，支持海南自贸港、粤港澳大湾区建设”，并强调要着力构建“更加便利、更加开放、更加安全、更加智慧”的外汇管理体制机制。同时，上海自由贸易账户功能升级试点正式启动，试点遵循“一线放开、二线管住”原则，首批共有11家银行、29家企业参与，跨境资金收付规模合计近500亿元人民币，跨境人民币占比达97%。这一系列政策部署表明，自贸试验区金融制度型开放正从局部试点走向系统集成，从便利化改革升级为规则对接型开放，为“十五五”时期的高水平开放奠定了坚实的政策基础。

推动人民币从“结算货币”向“投融资货币”转型。“十五五”规划纲要明确提出“推进人民币国际化，拓展人民币在国际贸易和投融资中的使用”“发展人民币离岸市场”。这是人民币从结算货币向投融资货币和储备货币深度拓展的战略指引。在自贸试验区层面推进人民币国际化，一是要扩大跨境人民币便利化政策的覆盖面和受惠主体范围，将更多符合条件的企业纳入跨境人民币结算优质企业名单；二是要支持人民币跨境支付系统（CIPS）拓展境内外参与者，更好发挥人民币跨境支付清算“主渠道”作用；三是要支持更多符合条件的主体发行自贸离岸债，推动自贸离岸债二级交易市场建设。选择人民币作为国际融资货币，将大力推动自贸区和离岸经济（金融）功能区建设，以自贸账户功能升级优化与离岸金融场景建设为人民币跨境投融资开辟更广阔的空间。

提升资本项目开放水平，有序推进跨境投融资便利化。“十五五”规划纲要提出“提升资本项目开放水平”“稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度，扩大可投资品种范围，有序推进符合条件的企业跨境双向直接融资，支持股权投资基金跨境投资”。这是“十五五”时期资本项目开放从审慎试点走向更加积极制度探索的明确信号。在自贸试验区层面提升资本项目开放水平，要推进直接投资、证券投资、跨境融资等领域资本项目高水平制度型开放；将适用于大型或超大型跨国公司的本外币一体化资金池政策推广至全国，并面向更多中等规模的跨国公司推广跨境资金集中运营管理政策，支持便利更多跨国公司灵活高效开展跨境资金运营，助力总部经济发展；进一步研究优化合格境外机构投资者跨境资金政策，继续有序发放合格境内机构投资者投资额度，配合推进沪深港通、债券通等金融市场互联互通机制建设，不断提升金融市场双向开放水平；支持符合条件的自贸试验区开展合格境外有限合伙人试点，拓宽外资参与境内股权投资的渠道。

推动数据高效便利安全跨境流动，构建金融数据流动新秩序。“十五五”规划纲要明确要求“推进数据高效便利安全跨境流动”。数据跨境流动是数字经济时代金融开放的新维度，也是对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则的关键议题。在金融领域，数据跨境流动涉及客户信息、交易数据、信用信息等敏感信息，要统筹安全性与便利性的关系。在自贸试验区层面，上海已在金融、航运、商贸三个领域率先制定数据出境负面清单，为企业数据出境提供清晰指引。“十五五”时期，要推动自贸试验区在更多领域制定场景化、字段级数据出境负面清单，促进数据高效便捷安全跨境流动，同时推动电子签名、数字身份国际互认，建立数据跨境流动的分类分级管理体系。

探索发展离岸金融，构建境内离岸市场新生态。“十五五”规划纲要提出“发展人民币离岸市场”，这是金融制度型开放的前沿阵地。“离岸金融功能区”将依托现有FT账户体系，面向非居民提供跨境投融资、离岸信贷、自贸离岸债等服务，构建“境内外资金高效流动、风险可控”的金融生态。在自贸试验区层面，探索发展离岸金融，要支持更多符合条件的主体发行自贸离岸债，推动自贸离岸债二级交易市场建设；推动临港新片区离岸贸易金融服务综合改革试点扩围；深化FT账户功能升级试点；系统谋划离岸金融框架及推进《上海市浦东新区离岸金融管理办法》的立法研究工作。将离岸金融从零散的“业务试点”升级为成体系的“制度供给”，是上海从“通道型开放”迈向“制度型开放”的重要举措。此外，在海南自贸港，随着全岛封关运作正式启动，在跨境资金流动自由便利方面具备“一线放开、二线管住”的独特优势，为离岸金融创新提供了良好的“压力测试”环境。

深化金融市场互联互通，构建境内外双向开放新格局。金融市场互联互通是金融制度型开放的重要维度。“十五五”规划纲要提出“稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度，扩大可投资品种范围”。在自贸试验区层面，要深化金融市场互联互通，推进以境内期货特定品种为主的期货市场开放，扩大特定品种范围，探索境内期货产品结算价授权等多元化开放路径；推动建立银行间债券市场境外机构“一站式”开户平台，提升境外机构入市便利性。发展数字人民币在国际贸易和金融市场中的应用场景，深入推进多边央行数字货币桥试点。在金融领域对标CPTPP等高标准经贸规则，推进产权保护、竞争中性等“边境后”规则的对接与协调。

“十五五”时期，自贸区金融开放需要系统谋划落实途径，对标“十五五”规划纲要中的相关部署，从立法保障与制度供给、复制推广与联动创新、对标国际与压力测试、风险防控与安全底线四个维度着力推进。

完善立法保障与制度供给，为金融开放提供法治支撑。“十五五”规划纲要第二十一章明确要求“加快推动重点领域立法修法、政策调整和标准修订。健全与国际规则相衔接的知识产权保护机制”。“十五五”时期，金融制度型开放需着力推进以下工作。一是加快推动自贸试验区金融领域立法修法。上海已在FT账户业务发展和自贸离岸债立法方面取得突破，下一步积极推动上海经验向全国复制推广，并为海南自贸港、粤港澳大湾区等重点区域量身定制金融立法方案。二是完善金融数据跨境流动的规则体系，进一步细化数据分级的合规标准，明确金融机构数据出境的合规路径，降低企业合规成本。三是建立与国际规则衔接的金融纠纷解决机制，包括引入国际仲裁、发展金融法庭等，提升自贸试验区金融争议解决的国际化水平。四是加快离岸金融管理制度建设，配合上海推进离岸金融管理办法的立法研究工作。

强化复制推广与联动创新，放大制度创新红利。在金融开放复制推广方面，“十五五”时期可以将FT账户功能升级经验、跨境资金池管理模式、数据出境负面清单管理机制等已在自贸试验区验证成熟的做法向更大范围复制推广。在联动创新方面，上海已先行探索，第二批上海自贸试验区联动创新区建设方案确定了8个重点区域为联动创新区，部署了提升投资贸易便利化水平、优化金融服务、深化科技创新体制机制改革等五方面23条措施。这种“自贸试验区+联动创新区”的模式，使制度创新红利向更大范围释放，这一经验可以向其他自贸试验区推广，推动制度创新成果在更大区域内落地生根。

对标国际规则与开展压力测试，提升制度型开放能级。自贸试验区作为对接国际高标准经贸规则的“试验田”，要在规则、规制、管理、标准等方面与国际接轨。“十五五”规划纲要提出“对接国际高标准经贸规则扩大开放”“在有条件的领域率先实施高标准经贸协定开放举措”，“十五五”时期要重点聚焦以下几个方面：一是以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放，稳妥实施增值电信、生物技术等开放试点；二是推进以境内期货特定品种为主的期货市场开放，扩大特定品种范围，探索境内期货产品结算价授权等多元化开放路径；三是在知识产权保护、竞争中性、环境条款等方面加强与国际高标准规则对接；四是利用上海自贸试验区临港新片区、海南自贸港等重点平台开展更大程度的压力测试；五是将海南自由贸易港打造成为高标准贸易自由化政策的高质量“压力测试场”，为对接CPTPP等高标准国际经贸规则开展先行先试。

统筹开放与安全，构建全链条风险防控体系。统筹发展和安全是“十五五”时期必须坚持的原则之一，金融开放必须在风险可控的前提下推进。“十五五”规划纲要明确提出“建立覆盖全面的宏观审慎管理体系，将更多金融活动、金融市场等纳入宏观审慎政策框架”。在风险防控体系建设方面，一是完善跨境资金流动的宏观审慎管理。加强外汇市场“宏观审慎+微观监管”管理，运用人工智能等技术手段提升监测预警能力。二是稳步推进银行外汇展业改革，指导已改革银行向全国范围的分支行扩围，推动更多银行启动改革，加强外汇展业改革与便利化政策融合，更好地实现政策系统集成。三是建立覆盖跨境资金流动、货物贸易、数据流动的全链条风险监测预警和防控体系，完善“信用监管”体系和“国家安全审查”机制。四是加强金融数据跨境流动的安全监管，在推动数据跨境流动便利化的同时，确保金融数据安全，防止数据泄露和滥用。五是持续打击非法跨境金融活动，维护金融市场的健康秩序。

站在“十五五”开局的历史节点上，自贸试验区金融制度型开放承载着推动高水平开放、服务高质量发展、参与全球经济治理的多重使命，自贸试验区正抓住制度型开放的时代机遇，以更大的改革勇气和开放定力，在金融领域率先突破规则、规制、管理、标准等深层次制度的对接与重塑，为人民币国际化、金融强国建设和高水平对外开放贡献自贸力量。